Il principio di rotazione dopo il correttivo
Divieto, fasce, deroghe: cosa cambia con il D.Lgs. 209/2024 per le stazioni appaltanti.
Il principio di rotazione degli affidamenti dopo il correttivo: regole, deroghe e indicazioni operative
Cosa prevede oggi l’art. 49 del Codice dei contratti pubblici, cosa ha cambiato il D.Lgs. 209/2024 e come applicarlo negli enti locali, alla luce del Quaderno operativo ANCI sul correttivo appalti.
Una premessa terminologica: quando si parla di “rotazione” negli appalti non ci si riferisce alla rotazione del personale prevista dalla normativa anticorruzione (L. 190/2012), ma all’alternanza degli operatori economici negli affidamenti sotto soglia. È un principio che il nuovo Codice disciplina all’art. 49 e che il decreto correttivo (D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209) ha ritoccato in un punto decisivo: la deroga a favore del contraente uscente.
1. Che cos’è la rotazione e perché esiste
La rotazione non è un giudizio di merito tra operatori: è un criterio di distribuzione delle opportunità tra soggetti che possiedono tutti i requisiti. Chi ha già beneficiato di un affidamento cede il passo, così da evitare che la discrezionalità della stazione appaltante — ampia nel sotto soglia — si traduca nel favorire sempre lo stesso operatore, nell’elusione della concorrenza o, nei casi peggiori, in fenomeni corruttivi.
Nel vecchio Codice (D.Lgs. 50/2016) il principio era enunciato all’art. 36, comma 1, come «rotazione degli inviti e degli affidamenti», e dettagliato nelle Linee guida ANAC n. 4. Sulla sua portata la giurisprudenza si era divisa: da un lato chi lo considerava presidio contro il consolidarsi di rendite di posizione, dall’altro chi lo riteneva strumentale alla concorrenza e quindi recessivo quando la procedura era comunque aperta al mercato. L’orientamento poi consolidato lo qualifica come necessario contrappeso alla discrezionalità dell’amministrazione.
Il D.Lgs. 36/2023 ha recepito questo dibattito collocando il principio nell’art. 49, nella Parte I del Libro II dedicata ai contratti sotto soglia, con una formulazione che — come osserva il Quaderno ANCI — allarga le maglie della discrezionalità delle amministrazioni, pur restando ancorata ai principi generali del Codice (risultato, fiducia, accesso al mercato).
2. Il divieto: chi colpisce e quando
Il comma 1 dell’art. 49 stabilisce che tutti gli affidamenti sotto soglia avvengono nel rispetto della rotazione. Il comma 2 ne definisce il contenuto: è vietato affidare o aggiudicare un appalto al contraente uscente quando due affidamenti consecutivi hanno ad oggetto una commessa dello stesso settore merceologico, della stessa categoria di opere o dello stesso settore di servizi.
Solo il contraente uscente. Non più il semplice invitato non aggiudicatario.
Tra due affidamenti consecutivi: l’uscente “salta un turno”.
Stesso settore merceologico, categoria di opere o settore di servizi.
La differenza con il passato è netta: il reinvito dell’operatore invitato ma non affidatario non è più vietato. La Relazione illustrativa del Codice lo giustifica osservando che, per chi non ha eseguito il contratto, non c’è alcuna asimmetria informativa da neutralizzare. La ratio del divieto resta infatti impedire che l’uscente sfrutti il “bagaglio di informazioni” maturato durante l’esecuzione.
Per stabilire se due commesse appartengono allo stesso settore, si ricorre al criterio della prestazione principale o prevalente: la rotazione non si applica solo se emerge in concreto una «sostanziale alterità qualitativa» tra le prestazioni (Cons. Stato, 15 dicembre 2020, n. 8030).
3. Le fasce di valore e le misure antielusive
Il comma 3 consente alla stazione appaltante di ripartire gli affidamenti in fasce di valore economico: in tal caso il divieto opera all’interno di ciascuna fascia. La scelta va formalizzata, di norma, in un regolamento interno.
La flessibilità non è un lasciapassare. Con il Comunicato del Presidente del 24 giugno 2024 l’ANAC ha chiarito che restano valide alcune misure antielusive già previste dalle Linee guida n. 4: il divieto di frazionamenti arbitrari delle commesse e delle fasce, e quello di determinare in modo strumentale il valore stimato dell’appalto. Lo stesso concetto è ribadito nel Vademecum ANAC sugli affidamenti diretti del 30 luglio 2024. Le fasce, in altre parole, devono rispondere a una differenziazione effettiva e motivata.
Lo schema di regolamento allegato al Quaderno ANCI propone, a titolo di esempio, cinque fasce per forniture e servizi (fino a 4.999,99 €; 5.000–19.999,99 €; 20.000–39.999,99 €; 40.000–139.999,99 €; da 140.000 € alla soglia europea) e una scansione analoga per i lavori, con ulteriori fasce da 150.000 € a 999.999,99 € e da 1 milione alla soglia.
4. I microaffidamenti sotto i 5.000 euro
Il comma 6 consente comunque di derogare alla rotazione per gli affidamenti di importo inferiore a 5.000 euro. La soglia, prima fissata a 1.000 euro dalle Linee guida ANAC, è stata allineata a quella dell’obbligo di ricorso al MePA (art. 1, comma 450, L. 296/2006).
Attenzione però alla lettura sistematica. Nel parere n. 2145/2023 il Servizio supporto giuridico del MIT ha ricordato che anche sotto i 5.000 euro valgono i principi generali del Codice e il divieto di frazionamento artificioso (art. 14, comma 6). Una reiterazione sistematica di microaffidamenti allo stesso operatore, pur non violando formalmente la rotazione, può ledere:
- il principio del risultato, perché senza concorrenza manca lo stimolo a migliorare l’esecuzione;
- il principio della fiducia, perché la reiterazione può segnalare comportamenti distorsivi;
- il principio dell’accesso al mercato, perché si precludono le offerte di altri operatori.
Il MIT suggerisce quindi di dotarsi di una disciplina interna specifica anche per questa fascia.
5. Quando la rotazione non si applica
Il comma 5 esclude la rotazione nelle procedure negoziate (art. 50, comma 1, lett. c, d, e) quando l’indagine di mercato è condotta senza limiti al numero di operatori in possesso dei requisiti da invitare. Se non c’è sbarramento, non c’è rendita di posizione da prevenire: la procedura non è assimilabile a un affidamento diretto e l’esclusione dell’uscente diventerebbe anzi illegittima (TAR Lombardia n. 28/2025).
Lo schema di regolamento ANCI precisa due corollari utili: la condizione è soddisfatta se non si contingentano gli invitati dopo un avviso di manifestazione di interesse, oppure se si invitano tutti gli iscritti all’albo fornitori per la categoria e la fascia; e la semplice richiesta di requisiti di partecipazione (idoneità professionale, capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale) non costituisce limitazione numerica.
6. La deroga dopo il correttivo
È qui che interviene il D.Lgs. 209/2024. L’art. 12, comma 1, del correttivo riscrive il comma 4 dell’art. 49, che consente di reinvitare il contraente uscente o di affidargli direttamente il nuovo contratto.
In casi motivati con riferimento alla struttura del mercato e alla effettiva assenza di alternative, tenuto altresì conto dell’accurata esecuzione del precedente contratto, il contraente uscente può essere reinvitato o essere individuato quale affidatario diretto.
In casi motivati, con riferimento alla struttura del mercato e alla effettiva assenza di alternative, previa verifica dell’accurata esecuzione del precedente contratto nonché della qualità della prestazione resa, il contraente uscente può essere reinvitato o essere individuato quale affidatario diretto.
Due le novità. La prima: la buona esecuzione non è più un elemento di cui “tenere conto”, ma l’oggetto di una verifica preventiva. La seconda: si aggiunge un requisito di “meritevolezza” dell’uscente, la qualità della prestazione resa. Il Quaderno ANCI legge la modifica come un rafforzamento del principio di rotazione, perché rende più stringente il percorso per derogarvi.
La Relazione illustrativa al correttivo chiarisce che le condizioni sono concorrenti e non alternative. Per derogare servono quindi, tutte insieme:
- una motivazione riferita alla struttura del mercato;
- l’effettiva assenza di alternative;
- la verifica dell’accurata esecuzione del contratto precedente;
- la verifica della qualità della prestazione resa.
Spetta al RUP illustrare negli atti le ragioni specifiche della scelta e perché non siano percorribili strade diverse. L’ANAC (parere n. 58/2023) ha inoltre ribadito che derogare alla rotazione per sole ragioni di urgenza è illegittimo.
7. Il caso dei servizi alla persona
Per i servizi alla persona sotto soglia, l’art. 128, comma 8, rinvia ai principi del comma 3: qualità, continuità, accessibilità, disponibilità e completezza dei servizi. Secondo il Quaderno ANCI, il legislatore considera la continuità — a tutela degli utenti, spesso fragili — antitetica rispetto alla rotazione. Ciò non sottrae però questi affidamenti ai principi generali degli artt. 1–3 del Codice né alle regole della L. 241/1990 su motivazione e trasparenza. Il Quaderno segnala come isolata la pronuncia che ha esteso l’art. 49 come paradigma generale anche a questo settore.
8. Checklist per la stazione appaltante
- Regolamento interno. Adottare o aggiornare un regolamento sul sotto soglia con fasce di valore motivate e non elusive (lo schema ANCI è un buon punto di partenza).
- Stesso settore. Definire criteri oggettivi: lo schema ANCI propone le prime 5 cifre del CPV per forniture e servizi e la categoria SOA prevalente per i lavori; per i servizi di ingegneria e architettura, una valutazione caso per caso.
- Perimetro temporale. Confrontare l’affidamento in corso con quello immediatamente precedente, nella stessa fascia e nello stesso settore.
- Solo l’uscente. Non escludere gli operatori semplicemente invitati alla procedura precedente.
- Procedure senza sbarramento. Se l’indagine di mercato non limita il numero di invitati, la rotazione non si applica e l’uscente non va escluso.
- Microaffidamenti. Usare la deroga sotto i 5.000 € senza reiterazioni sistematiche e senza frazionare.
- Deroga motivata. Documentare tutte e quattro le condizioni del comma 4 nel primo atto di avvio della procedura; l’urgenza da sola non basta.
- Determina a contrarre. Dare conto espressamente del rispetto della rotazione o delle ragioni della deroga.
In conclusione
La rotazione non è una regola assoluta: il Codice offre alle amministrazioni fasce, esclusioni e deroghe che garantiscono flessibilità. Il correttivo, però, ha alzato l’asticella della motivazione: chi vuole riaffidare all’uscente deve dimostrare, con verifiche documentate, che il mercato non offre alternative e che la prestazione precedente è stata eseguita bene e con qualità. Per gli enti locali la strada più sicura resta un regolamento chiaro e una motivazione puntuale, letti sempre alla luce dei principi di risultato, fiducia e accesso al mercato.